Número 247

Sessões:16 e 17de junho de 2015

Este Informativo, elaborado a partir das deliberações tomadas pelo Tribunal nas sessões de julgamento das Câmaras e do Plenário, contém resumos de algumas decisões proferidas nas datas acima indicadas, relativas a licitações e contratos, e tem por finalidade facilitar o acompanhamento, pelo leitor, dos aspectos relevantes que envolvem o tema. A seleção das decisões que constam do Informativo é feita pela Secretaria das Sessões, levando em consideração ao menos um dos seguintes fatores: ineditismo da deliberação, discussão no colegiado ou reiteração de entendimento importante. Os resumos apresentados não são repositórios oficiais de jurisprudência. Para aprofundamento, o leitor pode acessar o inteiro teor da deliberação, bastando clicar no número do Acórdão (ou pressione a tecla CTRL e, simultaneamente, clique no número do Acórdão).

Plenário

1. Para se concluir pela ocorrência de dano ao erário nas contratações por preço global em que o objeto tenha sido satisfatoriamente executado, deve-se examinar o preço total do contrato, pois não configura superfaturamento diferença a maior encontrada exclusivamente em itens de custo unitário isolados.

2. O cálculo do percentual de superfaturamento apurado a partir de amostra de itens de contrato deve ter como referência o preço total da amostra, considerados os preços unitários de mercado (valor apurado de superfaturamento/valor total de referência da amostra), e não o preço global do contrato (valor apurado de superfaturamento/valor total do contrato).

3. As reduções ou supressões de quantitativos devem ser consideradas de forma isolada, ou seja, o conjunto de reduções e o conjunto de acréscimos devem ser sempre calculados sobre o valor original do contrato, aplicando-se a cada um desses conjuntos, individualmente e sem nenhum tipo de compensação entre eles, os limites de alteração estabelecidos no art. 65 da Lei 8.666/93.

4. Para evitar a ocorrência de jogo de planilha, a diferença percentual entre o valor global do contrato e o obtido a partir dos custos unitários do sistema de referência utilizado não poderá ser reduzida em favor do contratado em decorrência de aditamentos que modifiquem a planilha orçamentária.

1. Para se concluir pela ocorrência de dano ao erário nas contratações por preço global em que o objeto tenha sido satisfatoriamente executado, deve-se examinar o preço total do contrato, pois não configura superfaturamento diferença a maior encontrada exclusivamente em itens de custo unitário isolados.

Tomada de Contas Especial instaurada pelo Instituto Nacional do Câncer (Inca) apurara irregularidades ocorridas em contrato que teve como objeto a contratação de empresa especializada em serviços de limpeza técnica de ambiente hospitalar. O débito decorrera de pagamentos indevidos referentes ao adicional noturno, incluído na remuneração mensal dos empregados da contratada que não exerceram suas atividades no período noturno. Realizadas as audiência e citação dos responsáveis, a unidade técnica não acatou as justificativas apresentadas, propondo multa ao gestor e débitoà empresa contratada. O relator, dissentindo da unidade técnica, registrou que “a jurisprudência mais recente do TCU tem defendido que, para se concluir pela ocorrência de dano ao erário nas contratações em que o objeto tenha sido satisfatoriamente executado, como é o caso ora em análise, deve-se examinar o preço total do contrato nos casos de empreitada por preço global (Acórdão 739/2015-Plenário). Assim, o superfaturamento não pode se dar exclusivamente por meio de itens isolados do custo unitário, como é o caso do adicional noturno”. Acrescentou o relator que a unidade técnica não apontou indícios de superfaturamento global no contrato, destacando ainda “a existência de quatroindicativos da ausência de débito, que estão relacionados aos seguintes fatores: produtividade, adicional de insalubridade, encargos sociais e salário-base”. Sobre esses fatores, observou o relator que os parâmetros de produtividade praticados no contrato eram superiores aos definidos no edital da licitação, o que reduziria o custo final do serviço e compensaria a superestimativa identificada no adicional noturno. Quanto ao adicional de insalubridade, o relator identificou subpreço que também deveria ser compensado em relação ao sobrepreço do adicional noturno. Por fim, destacou a ausência de indícios de sobrepreço em relação aos itens encargos sociais e salário-base, significativos para o custo final da mão de obra, observando que o salário-base fora estipulado com fundamento em convenção coletiva vigente à época do certame. Considerando esses fatores, o relator apresentou tabela comparativa dos preços praticados no contrato, a qual evidenciou que os preços contratuais estavam abaixo dos preços referenciais. Ponderou, contudo, que a análise efetuada “não visa afastar de modo definitivo a existência de superfaturamento no contrato, mas tão somente afirmar que o débito decorrente do adicional noturno, tal como apontado pela unidade técnica, é compensado pela maior produtividade da empresa e pela subestimativa no contrato da rubrica do adicional de insalubridade”. Comprovada a insubsistência do débito apontado pela unidade técnica, o Tribunal, pelos motivos expostos pelo relator, acolheu as justificativas dos responsáveis, julgando regulares as contas do gestor. Acórdão 1495/2015-Plenário, TC 013.126/2011-3, relator Ministro Benjamin Zymler, 17.6.2015.

2. O cálculo do percentual de superfaturamento apurado a partir de amostra de itens de contrato deve ter como referência o preço total da amostra, considerados os preços unitários de mercado (valor apurado de superfaturamento/valor total de referência da amostra), e não o preço global do contrato (valor apurado de superfaturamento/valor total do contrato).

Auditoria realizadana Valec Engenharia, Construções e Ferrovias S/A, com o objetivo de fiscalizar as obras de construção da Ferrovia Norte-Sul, no trecho Anápolis-Uruaçu/GO, apurara possíveis superfaturamentos em contratos firmados para a consecução do empreendimento. Sobre a questão, após a realização do contraditório e das oitivas regimentais, divergiu o relator do modo como fora calculado os percentuais de superfaturamento em alguns destes contratos. Segundo o relator, a unidade técnica especializada “comparou os valores do sobrepreço com o preço global dos Contratos58/2009 e 60/2009, tendo encontrado os percentuais de 20,09% e 26,40% (valor do sobrepreço / valor do contrato)”. Todavia, prosseguiu, “julgo adequado, em linha com a jurisprudência predominante desta Corte, que tais percentuais sejam calculados sobre o valor total de referência da amostra, isto é, sobre o preço total da amostra segundo os preços unitários de mercado (valor do sobrepreço / valor de referência da amostra)”. E exemplificou: “supondo um sobrepreço de $ 14, em um contrato de $ 100, amostra analisada de $ 84 e valor da amostra segundo os preços de mercado de $ 70, o percentual de sobrepreço, nesse exemplo hipotético, deve ser 20% ($14/$70), não 14% ($14/$100), como calculado segundo a metodologia da unidade técnica”. Assim, ponderou, “não se trata de mera forma de apresentação, pois um percentual de sobrepreço apurado de forma diversa da usual nesta Corte pode distorcer conclusões e influenciar as decisões de mérito do Tribunal”. Nesse sentido, o Tribunal, acolhendo a proposta do relator, determinou, dentre outras medidas, a instauração de processos apartados de tomadas de contas especiaiscom vistas à quantificação dos débitos e identificação dos responsáveis pelos superfaturamentos apurados.Acórdão 1498/2015-Plenário, TC 011.287/2010-1, relator Ministro Benjamin Zymler, 17.6.2015.

3. As reduções ou supressões de quantitativos devem ser consideradas de forma isolada, ou seja, o conjunto de reduções e o conjunto de acréscimos devem ser sempre calculados sobre o valor original do contrato, aplicando-se a cada um desses conjuntos, individualmente e sem nenhum tipo de compensação entre eles, os limites de alteração estabelecidos no art. 65 da Lei 8.666/93.

Ainda na Auditoria realizada na Valec Engenharia, Construções e Ferrovias S/A, com o objetivo de verificar as obras de construção da Ferrovia Norte-Sul, no trecho Anápolis-Uruaçu/GO, fora verificada em dois contratos a adoção deacréscimos contratuais superiores aos limites legais previstos no art. 65, §1º, da Lei 8.666/93. Em um deles, “o terceiro, quinto e sétimo termos de aditamento promoveram, em conjunto, supressões e acréscimos de serviços de, respectivamente, 71,49% e 96,45% em relação ao valor original do contrato”. Em outro, “foram procedidas supressões de 30,55% e acréscimos de 51,08%”. Realizado o contraditório, alegaram os responsáveis que “foi observada a disposição da Lei 8.666/1993, que não especifica que os acréscimos e supressões devam ser contabilizados de forma individual e sim sobre o valor contratual”. Segundo o relator, “tais percentuais foram calculados pela equipe de auditoria segundo jurisprudência consolidada desta Corte de Contas, no sentido de que as reduções ou supressões de quantitativos devem ser consideradas de forma isolada, ou seja, o conjunto de reduções e o conjunto de acréscimos devem ser sempre calculados sobre o valor original do contrato, aplicando-se a cada um desses conjuntos, individualmente e sem nenhum tipo de compensação entre eles, os limites de alteração estabelecidos no art. 65 da Lei 8.666/1993”. A unidade instrutiva propôs o acolhimento da defesa “com base em entendimento adotado pelo TCU no Acórdão 3.105/2013-TCU-Plenário, o qual respondeu consulta formulada pelo Ministério dos Transportes que é juridicamente viável a compensação entre o conjunto de acréscimos e supressões ao objeto dos contratos referentes a obras de infraestrutura celebrados antes do trânsito em julgado do Acórdão 749/2010 - Plenário por órgãos e entidades vinculados ao Ministério dos Transportes”. Analisando o mérito, divergiu o relator da manifestação da unidade técnica, ante as particularidades do caso concreto. Ademais, relembrou “o Acórdão que responde à consulta tem caráter normativo e constitui prejulgamento da tese, mas não do fato ou caso concreto”. Como registrado pela equipe de fiscalização, prosseguiu, a“situação encontrada alterou significativamente os quantitativos dos projetos inicialmente contratados, ocasionando relevantes alterações em relação ao projeto básico originalmente licitado. Do contrato 14/2006, por exemplo, permaneceu na planilha menos de 29% do objeto originalmente licitado. Embora não tenha ocorrido variação superior a 25% do valor inicial do contrato, o objeto licitado foi profundamente alterado”. Outrossim, “há evidências de que houve supressão de itens que eram essenciais para a conclusão do objeto ou à integridade da ferrovia (proteção vegetal de taludes e drenagem) em alguns pontos, causando perda de serviços já realizados”. Dessa forma, “a supressão de serviços indispensáveis para a operação da ferrovia teve como único objetivo aumentar a margem para acréscimos de serviços, de forma que o valor final do contrato não superasse em mais de 25% o seu valor original”. Nesses termos, e em harmonia com a solução adotada na prolação do Acórdão 1.910/2012-Plenário, que multou os referidos responsáveis por falha idêntica, o Tribunal, dentre outras deliberações, aplicou aos responsáveis pelas alterações contratuais irregulares a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/92. Acórdão 1498/2015-Plenário, TC 011.287/2010-1, relator Ministro Benjamin Zymler, 17.6.2015.

4. Para evitar a ocorrência de jogo de planilha, a diferença percentual entre o valor global do contrato e o obtido a partir dos custos unitários do sistema de referência utilizado não poderá ser reduzida em favor do contratado em decorrência de aditamentos que modifiquem a planilha orçamentária.

Auditoria realizada nas obras de construção da Ferrovia Norte-Sul, trecho Palmas/TO-Uruaçu/GO, sob responsabilidade da Valec Engenharia, Construções e Ferrovias S/A, apontara, dentre outras ocorrências, superfaturamento decorrente de jogo de planilha em contrato para execução das obras. O valor do superfaturamento foi obtido por meio de comparativo entre os valores e quantidades inicialmente pactuados com aqueles consignados a partir dos aditivos firmados, o qual evidenciou “uma redução do desconto inicialmente obtido pela Administração, ensejando um dano estimado em R$ 20,7 milhões ...”. Em preliminar, o relator destacou que o procedimento denominado jogo de planilha, consistente “ no aditamento do contrato com a majoração dos itens com preço acima do mercado e a consequente redução, por aditivos, dos que apresentam preços inferiores aos parametrizados”, ainda se mostra uma prática recorrente nas obras públicas, em que pese “ser veementemente combatido nas deliberações proferidas”. Relembrou ainda o relator deliberação do TCU que defende a tese de que o jogo de planilha decorre da conjugação dos seguintes fatores: (i) má qualidade do projeto básico; (ii) falta de definição de critérios de aceitabilidade de preços unitários; (iii) contratação de proposta de menor preço global compatível com a estimativa da Administração, mas com grandes disparidades nos preços unitários; e (iv) aditamento do contrato com o aumento dos quantitativos dos itens de preços unitários elevados e a diminuição dos quantitativos dos itens com preços inferiores. Ao analisar as justificativas apresentadas em resposta à oitiva, o relator rebateu a alegação da empresa executora de que “a irregularidade consubstanciada na prática de jogo de planilha careceria de amparo legal”. Sobre a questão, ressaltou o relator que “em consonância com o que prescreve o art. 109, § 6º, da Lei 11.768/2008 (Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO de 2009), a diferença percentual entre o valor global do contrato e o obtido a partir dos custos unitários do SINAPI não poderá ser reduzida, em favor do contratado, em decorrência de aditamentos que modifiquem a planilha orçamentária”. Acrescentou ainda que “a LDO apenas veio a positivar o entendimento já pacificado por esta Corte de Contas e de necessária observância na gestão de obras públicas federais”.  Sobre a metodologia utilizada para a estimativa do dano, destacou o relator que “levou em consideração tanto os itens com sobrepreço quanto aqueles com subpreço, promovendo-se a devida compatibilização”, concluindo que “o incremento dos itens com preço acima do referencial excedeu sobremaneira aqueles com subpreço”, resultando no superfaturamento apontado. Considerando a existência de outro processo pendente de análise conclusiva da adequação dos preços licitados no mesmo certame, o que impactaria diretamente na quantificação do débito apurado, o Tribunal, seguindo o voto da relatoria, decidiu, dentre outras deliberações, determinar à unidade técnica que apure, no âmbito de processo de tomada de contas especial a ser autuado, o superfaturamento decorrente do jogo de planilha identificado no contrato analisado.Acórdão 1514/2015-Plenário, TC 006.264/2012-3, relator Ministro Bruno Dantas, 17.6.2015.